政策作用展望

2000年出台的18号文件，是首个国家层面的软件产业政策，其十年的贯彻执行，带动了我国软件产业支撑的建立和初步完备，促进了我国软件产业发展水平的快速提升，已成为我国软件产业发展史上具有不可替代重要地位的先导文件。

继今年年初国务院常务会议确定鼓励软件和集成电路产业发展的六项措施之后，国务院又于1月28日发布了《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》(国发〔2011〕4号)(以下简称《政策》)，以完善激励措施，优化发展环境，提高产业发展质量和水平，推动软件产业发展。

相信在国家有关部门和各地方的贯彻落实下，更多后续配套政策的支撑和配合下，《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》将与18号文件一起作为国家发展软件产业的纲领性政策文件，带动我国软件产业政策体系的不断健全和完善，为软件产业发展营造更加良好的政策环境和社会氛围，成为我国软件产业发展的重要保障，推动我国软件产业发展水平的进一步提升。

政策特点分析

从出台背景和内容上看，《政策》是对现有18号文件的继承和突破，其特点主要表现在三个方面。首先，2000年发布的18号文件及其配套政策措施已形成较全面的产业政策体系，在推动我国软件产业发展方面起到了重要作用。特别是其中的软件增值税优惠政策、新办软件企业所得税“两免三减半”优惠政策、重点软件企业所得税优惠政策以及由18号文件明确的双软认定制度，极大地促进了我国软件产业的健康、快速发展。因此，为保持政策的持续性、稳定性，《政策》中不仅直接重申了18号文件中已提出的部分政策措施，而且在《政策》第三十三条中明确规定“继续实施国发18号文件明确的政策”。

其次，必须看到，18号文件的政策内容还有不够完善的地方，其贯彻执行也存在一些问题，特别是投融资、出口、人才、市场等部分政策措施落实尚不到位，融资难、出口少、人才结构不合理、科研和产业化体系不完备、市场培育和拓展不充分等问题仍限制着我国软件产业的发展。因此，《政策》针对产业全面发展和产业环境优化需要，对这部分内容进行了调整和充实。

再者，近几年全球软件产业快速发展，新技术、新模式、新业态不断涌现，网络化、服务化、智能化、平台化、融合化发展趋势更加凸显，使产业发展面临着新的机遇和挑战。我国软件产业的发展基础也与2000年时有了很大不同，对向高端方向发展、实现做大做强目标的需求更加迫切。为此，面对新的发展形势和市场环境，结合产业需求，《政策》中提出了许多进一步支持软件产业发展的新的政策措施。这种继承、延续、突破和创新，与我国软件产业所处发展阶段对应的形势与要求相适应，有利于继续贯彻落实既有产业政策，也有利于通过更有针对性的产业政策推动产业加速成长，对夯实我国软件产业发展战略非常必要。同时，这也要求必须将《政策》与18号文件作为一个整体，加以学习和贯彻。

政策内容分析

《政策》共八章三十四条，包括财税政策、投融资政策、研究开发政策等，政策内容立足现时，着眼长远，考虑到了软件产业创新、应用、管理等各环节。财税政策方面，最重要的政策有两条：一是明确了要继续实施18号文件中提出，但在2010年到期的软件产品增值税实际税负超过3%的部分即征即退的优惠政策，给广大软件产品企业吃了定心丸;二是结合和适应软件产业服务化这一重要发展趋势，提出对企业从事的软件开发与测试，信息系统集成、咨询和运营维护，集成电路设计等服务类业务收入，给予免征营业税的优惠政策。这对从事服务业务的企业来说是重大利

好政策，也是《政策》中的最大亮点。此外，财税政策部分还再次明确了对新办软件企业所得税“两免三减办”、对包括国家规划布局内重点软件企业和集成电路设计企业给予企业所得税优惠等18号文件已经提出的政策，实现了政策的延续性，并保持一定的扩展。

投融资政策方面，结合我国当前产业转型升级的总体要求和国家大力支持企业技术改造的工作布局，《政策》明确要求要利用中央预算内投资支持企业技术进步和技术改造项目，鼓励软件企业加强技术开发综合能力建设。同时，为了推动我国软件企业做大做强，加快培育具有世界一流规模和实力的龙头企业，《政策》更加重视大企业的发展，并专门提出，国家鼓励和支持软件企业加强产业资源政策，并针对企业重组并购过程中可能遭遇的体制性障碍，对有关部门和地方政府提出了明确要求。这将有力地推动我国软件产业的整合进程，提高我国软件产业的集中度，促进产业整体发展水平的跃升。此外，在18号文件基础上，《政策》提出加强创新投资基金、股权投资基金方面的工作，

发挥其引导作用，重申了支持企业运用发行股票、债券等方式筹集资金的精神。在此基础上，为进一步吸引社会资本和拓展融资渠道，还提出支持和引导地方政府建立贷款风险补偿机制、健全知识产权质押登记制度，并明确要求政策性金融机构和商业性金融机构支持重点项目建设、改善金融服务、创新信贷品种。

与18号文件中的“产业技术政策”相比，研究开发政策结合当前“核高基”等国家科技重大专项的实施，重点提出要发挥其引导作用，不仅结合产业发展新形势，将基础软件、面向新一代信息网络的高端软件、工业软件、数字内容相关软件等明确列为重点支持的研发方向，还着眼于产业制高点的抢占，提出要重视相关技术标准的制订。《政策》还从加强自主创新的角度出发，提出要在重点领域推动国家重点实验室、国家工程实验室、国家工程中心和企业技术中心建设;从促进产业链协同发展的角度出发，提出要鼓励建立产学研用结合的产业技术创新战略联盟。同时，针对我国软件研发能力亟需提升、软件质量有待提高的现状，提出了大力开发软件测试和评价技术，完善相关标准等措施。

进出口政策部分涉及的内容更加丰富，在18号文件明确的信贷支持、给予软件自营出口权、提供便捷海关服务、简化国际交流人员出入境审批手续等若干具体措施的基础上，提出了对软件企业临时进口自用设备的便利措施，创新地提出政策性金融机构可对软件企业与资信等级较高的国外企业签订的软件出口合同提供贷款支持。同时，着眼于软件产业的国际化发展、推动软件和信息服务出口，提出支持企业大胆“走出去”，建立境外营销网络，设立研发中心。

人才政策部分，针对人才这以软件产业最重要的发展资源，《政策》围绕产业人才培养和引进提出了一系列措施，一是进一步明确了对优秀软件人才的激励和奖励政策，二是要求高校进一步深化改革，紧密结合产业发展需求提高教学质量，支持建立校企结合的人才综合培训和实验基地。三是进一步加强海外高层次人才的引进，积极开辟国外培训渠道。这些政策与18号文件中的收入分配政策、人才吸引与培养政策相结合，有望健全我国软件产业人才培养、培训体系，逐步解决产业人才结构不合理、缺乏高级人才和复合型实用人才等困扰产业发展的瓶颈问题。

知识产权政策较18号文件得到进一步强化，不仅鼓励软件企业进行著作权登记和申请知识产权，而且提出要通过大力发展知识产权服务业来提供间接的有力帮助。同时，《政策》明确了要严格落实软件知识产权保护制度，依法打击各类侵权行为，并结合网络环境下软件著作权保护的实际需要，提出积极开发和应用正版软件网络识别技术。此外，与我国近年来一直在推动的软件正版化工作相结合，重申了预装正版软件和政府机关使用正版软件等政策措施。

相比18号文件，《政策》更加注重市场的培育和规范：一是提出引导和鼓励企业、政府部门采购专业的外包服务，拓展市场空间;二是提出推动大中型企业将其现有信息技术研发应用业务机构，成立专业软件和信息服务企业，为全行业和全社会提供服务，以进一步拉动内需市场;三是提出规范软件市场秩序，加强反垄断等工作，促进软件市场的公平竞争;四是针对产业网络化发展趋势和发展需求，从用户角度出发，提出完善网络环境下消费者隐私及企业秘密保护制度。