老财税人共话30年财税改革

　　财税改革的路还很长

　　——国家税务总局原副局长许善达

　　1994年财税改革在中国财税史上是非常重要的一段历程。2000年以前，对这项改革是成功还是不太成功，争议很多。但从2000年以后，争议就不多了，人们对改革取得了成功达成了共识。

　　现在回顾这段历程，我有一个体会，就是改革的路太长了。许多人辛辛苦苦完成了一项大家都公认是成功的改革，但现在看来，现行的财税制度仍然还有许多问题。比如营业税改增值税，什么时候可以改？下这个决心很难，改革的难度也很大，难度不亚于1994年的财税改革。

　　我们常说要调整产业结构，加快第三产业发展。事实上，第三产业发展缓慢与营业税是有关的。目前营业税存在重复征税问题，企业税负较重，而且对劳 务出口不退税。近年来，我国制造业发展良好，我国已成为世界工厂，这主要得益于对制造业实行了出口退税制度。服务业发展不起来，我认为与营业税制度有关。 营业税对服务业的影响，相当于过去实行的产品税对制造业的影响。营业税改增值税不是第三产业发展的充分条件，但是是一个必要的条件。营业税改增值税，第三 产业不一定就能快速发展，但是要不改的话，第三产业要快速发展就很难。

　　不改革营业税很难实现产业结构调整的目标。但是改革营业税，关键需要各方面达成共识。

　　30年改革开放，特别是1994年的财税改革中，财税部门的同志从理论研究、工作方案的制订、数据测算到人员培训，都付出了大量心血。但是即使这样，改革的进展，离我们要达到的目标还有很远的距离。

　　回忆1994年财税改革的历程，我越来越觉得财税改革的艰难。难在哪里？我觉得难在如何让社会各界对财税改革达成共识上。因此我认为，目前应该 加强理论的研究。理论界应该结合实际，把问题挖掘得更深、剖析得更彻底，能够让全社会，包括企业界、居民、政府、决策层都理解，这样才可以形成共识。没有 共识，任何好的方案都实行不好。形成共识是第一步，制订方案才是第二步。方案可以变动，但形成的共识是不可动摇的。所以，我认为，摆在当前财税部门面前的 头等要事是，怎么让各方面对下一步改革形成共识。希望今后“务虚”的会议要多开一点。研究机构、财政部、国家税务总局应该多召开研究性的会议，以期在财税 改革方面形成共识。

　　分税制改革是财税改革的里程碑

　　——中国人民大学教授陈共

　　1979年，财政部门出了一件大事，年底算账出现巨额财政赤字。170亿元的财政赤字立即引起了社会的广泛关注。在当时，170亿元是个大数 目。大家对赤字看法不同，争论得十分激烈。因为在人们心目中，财政赤字是资本主义国家才有的，我们是社会主义国家，怎么会有这么大的赤字呢？

　　细究当时出现巨额赤字的原因，主要是因为国家实行了三项政策：提高农副产品价格、提高城市职工工资、调整企业利润分配体制。20世纪70年代 末，国家启动了一系列改革措施，归还欠债，落实政策。几乎每一项政策都增加了政府的财政支出。这是政府为进一步推进改革不得不付出的成本，同时也使原本不 宽裕的财政收支情况不断恶化。那时候，财政部门编制预算都是平衡预算，改革政策一出台，对支出的预期不足，最后的结果只能是赤字。

　　赤字出现之后，其他问题也显现出来。国民收入分配明显向个人倾斜，个人收入提高很快，政府收入则逐年下降。在这样的背景下，财税体制不改革已经 没有出路。于是，国家启动财税体制改革，由此也拉开了我国整体经济体制改革的序幕。当时，财税改革担当的角色就是经济改革的排头兵，为整个经济体制改革搭 桥铺路。

　　从1980年进行“划分收支，分级包干”的体制改革，到1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的体制，再到1988年起实行“多种形 式包干”的体制，结合工商税收改革以及两步“利改税”，我国的财政收入逐步从按行政隶属关系划分向按税种划分转变，有力地推动了经济体制改革向纵深发展。

　　20世纪90年代初，财政承包体制和脱胎于计划经济的税制开始显现弊端。这些弊端迫使国家尽快实施财税体制的深刻变革。1994年，国家推出分税制改革，这一改革是财税改革的里程碑。

　　展望今后财税改革的方向，我认为应该继续深化改革，要把主要精力放在基本制度建设上。比如改革预算法，研究设计民主决策程序、科学评估绩效考核制度等。在税收方面，进行有增有减的税制结构调整，一味减税在我国并不适合。

　　应当建立“多维”的财政理论

　　——中央财经大学副校长、教授李俊生

　　从我国财政学发展以及财政理论建设的历史来看，改革开放30年，有几个问题是不容回避的：改革开放对我国财政理论建设意味着什么？改革开放以来，我国财政学界在财政理论的建设上做了什么？我国财政理论的未来方向在哪里？

　　对第一个问题的浅层次回答是，改革开放是对“文革”的拨乱反正，带来了财政学科建设与发展的春天。实际上，如果仅从这个角度来看，就没有看到改 革开放对我国财政理论建设的更深层次的意义。严格来说，我国的财政学、乃至我国的经济学都属于“舶来品”，无论是马克思主义政治经济学，还是西方经济学， 实际上都是根植于西方社会，根植于西方国家的经济与政治的。要想使它们适用于中国，还必须对之进行改造，使其中国化。但是，回顾改革开放以来财政学理论与 学科建设的历史，我们会发现，我国财政理论建设实际上是一方面努力挣脱传统理论教条的束缚，一方面拼力吸收西方财政理论与方法的过程，充满了艰难与困惑。 对西方财政理论和经济理论的大量吸收甚至照搬，在丰富我国财政理论的同时，也造成了“消化不良”。

　　为什么会“消化不良”？从理论上说，西方经济学是有假设前提的，比如自由贸易学说和完全市场竞争理论的基本假设前提是全要素的自由流动，然而在我国国际贸易实践中，这个假设前提却被修改成资本的自由流动，将劳动力要素的自由流动排除在外。

　　在纪念改革开放30年的今天，我认为，如何在对马克思主义经济理论、西方经济理论兼收并蓄的同时，在充分了解和掌握中国经济与社会发展的基本特征实际需求的基础上，建设和发展能够反映中国财政发展规律的、具有科学的方法论与合理的结构体系的财政理论，已经刻不容缓。

　　从这个意义上说，我国财政学未来的走向应当是建立“多维”的财政理论。建立“多维”财政理论，应基于财政学和财政理论的边缘性特征，基于我国改 革开放30年财税改革和财政理论发展的实践，摈弃现在通行的“一维”的思维方式和“一维”的方法论，以我国经济市场化和经济全球化为背景，以经济学为基础 理论，兼收马克思主义经济学和现代西方经济学，兼收经济学和行政管理学，以及其他研究成果与方法，同时以满足我国未来改革开放与经济、社会管理与发展的实 际需要为前提，建立符合我国国情的财政理论。

　　30年财税改革成就辉煌

　　——中国社会科学院荣誉学部委员、研究员何振一

　　30年来财税改革始终走在改革开放的前沿，不仅创造了中国财税发展史上的奇迹，也积累了丰富经验，为未来的改革与发展提供了启迪。我认为，财税改革最大的成就体现在四个方面：

　第一，理顺了市场经济体制下财政与经济的关系，初步建立起两者之间的长效良性循环机制。这主要表现在30年来，财税不断改革和完善制度、体制与政策，有 力地促进了经济持续又好又快发展。而经济又好又快发展，又为财政实力不断增强提供了坚实的基础。30年来经济与财政总规模以惊人的速度双双高速增长。国内 生产总值从改革前一年的3600亿元，增加到2007年的24万多亿元，增长近68倍；财政收入由1978年的1100多亿元，增加到2008年的6万亿 元，增长54倍。2007年一周的财政收入近1000亿元，接近1978年的全年财政收入。这是非常了不起的成就。

　　第二，财税改革为中国城市改革的启动发挥了开路前锋的作用。当年，安徽农民的创举使国家找到了农村改革的突破口。但是，改革在城市从何起步，一 时大家的认识还不一致。财税部门率先提议财税改革先行一步。最后经中央决定，财税部门率先发动了以搞活经济为目标，以财政放权让利为方针的改革，先后发动 了向企业、向政府各经济主管部门和地方政府放权让利的改革，不仅打开了城市改革的突破口，也为城市改革的拓展与深化提供了财力、体制和制度的支持。

　　第三，初步建立了与市场经济相适应的公共财政体系，为市场经济提供了财政保障机制。从1992年起财政职能范围和支出结构开始变革，1994年 分税制财税体制改革配套推出，以及后来预算管理体制全方位改革，到2006年基本上实现了财政模式转换，初步建立了公共财政体系，从而使财政走上了与市场 经济运行相协调的良性发展轨道。

　　第四，初步构建起科学发展的财政体系，有力地促进了经济、社会、自然之间全面协调发展。财政资源进一步向“三农”倾斜，向民生倾斜；绿色财政初步建立；公共服务均等化建设不断推进。科学发展的财政体系雏形已经显现。

　　对30年财税改革的实践，从不同角度、不同层面进行总结可以得出许多经验。但从总体上看，最基本的经验我认为可以归纳为下面几点：一是必须始终 牢牢把握建设中国特色社会主义的大方向，二是始终坚持解放思想，三是要以人为本，四是在财政体制改革中，必须始终坚持责权利三者协同变革，不可偏废。这是 一条财政体制变革中必须坚守的规律。在财政体制构造上，责权利三者是相互制约、相互依存、不可侵害的有机整体。分清责任是体制构造的核心，是完善而有效体 制形成的基础，又是分权与让利的依据。在体制构造中，赋予相关主体权力是为了给相关主体履行责任提供必要手段，而赋予相应的利益是为了给相关主体履行责任 以动力和压力。因此，在财政体制改革中，首先要划清各相关主体的责任，否则放权让利就失去依据。30年财税改革实践一再证明，相关责任主体边界划分不清， 所构造起来的体制运行起来就会失去稳定性，不得不处于不断调整权和利的不稳定状态，从而影响体制效果的充分发挥。

　　财税改革的路子走得对

　　——中国人民大学教授王传纶

　　改革开放30年来的财税改革，无论从哪个角度看，成绩都很大。

　　一方面，我国经济改革中哪一项措施的实行都离不开财税工作的支持。比如国有企业原来技术比较落后，效率和效益不高，负担很重。经过改革，现在状 况有所改观了。这种改观如果没有财政支持是不可能实现的。很长一段时期，我国银行的资产负债问题很严重，很多银行不良资产所占比例很大。现在银行状况好转 了，很重要的原因就是财政的支持，财政投资减少了银行的负担。

　　另一方面，在支持经济改革的同时，财税本身的制度、体制、机制取得了有目共睹的进步。归纳起来主要有以下三点。

　　一是逐步建立了公共财政框架。经过上世纪90年代后期的广泛讨论，公共财政体系逐步改善，公共财政框架初步形成。很多问题得到了明确，比如公共 产品、公共服务的供给，是政府必须承担的义务；在建立公共财政体系的过程中，应该把市场机制能够解决的问题留给市场解决，把公共财政能解决的问题留给公共 财政解决。公共财政最重要的是解决了政府与市场的关系如何合理化的问题。以前经济学书籍里常有这样一个例子，灯塔提供的是公共服务，所以灯塔应该由政府提 供，需要财政支持。最近一个时期，有人认为灯塔也不是非得要由政府来提供，可以由市场提供。这反映了一种思潮，就是公共财政的功能应该限制在市场经济不可 能起作用的领域。经过二三十年的实践，人们对公共财政的作用和功能形成了一个共识：政府不要限制市场经济办它所能够办到的事情，但同时，市场经济不可能、 也不应该拒绝政府的参与和干预。至于二者应该如何结合，应该根据实际情况进行解决。

　　二是税收制度逐步改善，并日趋完善。1979年我参加了一次财政部门的工作会议，会议请了一些律师参加。这些律师提的第一个问题出乎意料：外国 投资者在中国的投资风险如何解决？外商投资企业所得税制度出台后，外商觉得风险问题解决了。他们认为政府征收企业所得税，就意味企业缴税后剩下的利润是企 业的合法收益。政府征收所得税，企业就踏实了。因此，建立健全规范、合理、明确的税制不是设置改革开放的障碍，而是改革开放和建立市场经济的必然要求。

　　三是财政体制开始走上正轨。经过一个很复杂的过程，在上世纪90年代我国通过分税制建立了完善的财政体制。财政体制在当时的改革中起到了很好的 作用。但是，财政体制问题与国家的历史、背景、文化、状况、经济发展有关，在当时不可能尽善尽美。随着经济社会的发展，财政体制还需要不断改革。

　　实践证明，30年来，我国财税体制改革是成功的，走的路是对的，但是还有很多问题需要我们去研究。例如，目前的财政政策能不能保障经济继续长期持续性地增长？积极的财政政策对国家资本的形成、今后一个时期收支状况有什么影响？对这些问题都应作出科学的评估。

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