老财税人共话30年财税改革

       财税改革还需完善

　回首1994年的分税制改革，我有两点感悟。

　　一是要把组织实施过程放在重要位置。有关部门要把中央改革方略层层分解为实施策略和步骤，并艰苦细致地去落实。否则，即使改革方案制订得多么花 团锦簇，也会变成一纸空文。有些改革没有实现预期目标，很多时候不是方案本身有问题，而是组织工作没有到位造成的。特别是要注意及时有效地解决利益攸关方 的问题。

　　二是我国地域辽阔，各地条件差异很大，区域经济不平衡，各个行业千差万别，需要制定一套统一的、科学的改革方案，但必须在实践中不断完善方案， 并且要在不影响总原则的前提下，处理好整体与个别、普遍与特殊的关系，实现文件与实际的结合。必要时，要采取过渡性措施，确保改革具有较强的可行性和可操 作性。

　　十多年过去，实践证明财税改革是成功的。这一点已毋庸置疑。但是，我们也要看到，财税制度仍有许多需要完善之处。这一方面是由于当时存在种种客 观原因，有些改革内容没有提出，有的改革没有一步到位，有的改革作了调整；另一方面是形势的发展，14年过去，情况有了很大变化，需要作出进一步的修正。

　　今后财税改革的方向在哪里？胡锦涛同志在党的十七大报告中的一段讲话指出了今后财税改革的方向：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建 设，完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转 移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力。”我想，这些就是财税改革的目 标和要求，是我们近期、中期需要为之奋斗的。

　　财政支出改革使财政管理更规范

　　——财政部原部长，国家税务总局原党组书记、副局长项怀诚

　　1994年进行的财税改革，重点放在收入分配的改革上。但在1998年以后，财税改革的重点开始转向财政支出。当时，财政部内部达成了一个共 识，财政收入的改革成功了，如果支出改革不同时推进，有多少钱也不够花。而且花钱不当，群众不满意，其危害性可能比收钱不当还要严重。

　　1998年，推出了支出改革方案，改革内容大大小小有十项，包括部门预算制度、政府采购制度等。其中比较重要的是国库集中支付制度。我记得方案上报国务院后，当时分管财税工作的李岚清副总理改动了一个字。原来的国库集中支出制度被改为国库集中支付制度。

　　当时，我国还不具备推行公共财政的条件，于是先确定了转移支付的方向，为以后推行公共财政做准备。如今回望这段历史，感觉当时转移支付制度改革 的影响是非常深远的。此后，转移支付制度也经历了一个逐步完善的过程。到目前为止，我国大体上形成了财力性转移支付、专项性转移支付体系。转移支付的结构 不断优化，政策逐步细化，规模不断扩大。2007年，中央对地方的转移支付达到13991亿元，相当于1994年550亿元的25.4倍，年均增长 28.3%.

　　1998年之后，财税改革的重点转向财政支出，但同时收入方面的改革也在不断深化。2002年，中央把企业所得税和个人所得税改成了共享税。 2003年以后的税收增量，中央分享60%，地方分享40%.中央增加的收入主要用于对中西部地区的一般性转移支付。这也是一项非常重要的改革，中央增加 的收入成为西部大开发和中部崛起的重要财政来源。

　　我在担任财政部领导的十几年中，心中始终有两个杠杠：一是中央财政本级的支出占全国财政支出的比重不要扩大；二是中央财政收入增加了，要把增量 的大部分转移支付给中西部地区，为他们在支出均等化方面创造一些条件。分税制改革历经14年而不衰，发达地区支持，欠发达地区也支持，其中实行转移支付政 策是根本原因。

　　回顾财政支出改革的历程，我认为这项改革是非常成功的。财政支出改革，使得财政管理更加制度化、规范化，使得预算的分配更加合理，预算的执行更 加公开，预算的追加不再随意。实际上，这项改革背后更为深刻的内容是对财政系统本身的削权。当时财政部流行一句话：你来是这么多钱，不来也是这么多钱；处 长来是这么多钱，省长来还是这么多钱。所以“跑部钱进”的现象大为减少。我认为，既然实行市场经济，改革时就不能加强政府部门的权力。只有这样，我们的改 革目标才能实现。

　　财税领域是改革开放的重要阵地

　　——财政部原部长，国家税务总局原党组书记、局长金人庆

　　财税领域是改革开放，特别是社会主义市场经济体制改革的突破口。我国的改革开放从农村的包产到户、联产承包责任制开始，财税改革则从中央对地方 放权让利、中央与地方分灶吃饭、利税分离开始。一直到1994年以后，我国才形成比较规范、统一的分税制。现在谈改革开放的成就，我认为最能说明问题、最 让大家心中有数的就是财税改革，因为财税收入是真金白银！

　　30年财税改革的第一个成果是财政收入的“蛋糕”做大了，为进一步改革开放提供了坚实的物质基础。1978年我国财政收入只有1132亿 元，1993年筹备分税制改革时，财政收入不到3000亿元，而2007年财政收入达到51302亿元，今年估计将达到62000亿元，比去年增加1万亿 元。财税改革30年来，财政收入“蛋糕”扩大了44倍。现在1个星期的财政收入就等于1978年1年的财政收入。

　　30年财税改革的第二个成果是财税工作的地位不断提高，特别是在社会主义市场经济中，财税的宏观调控作用越来越明显了。过去我国只有治理通货膨 胀的经验。1997年以前，我国宏观经济出现的问题基本上都是经济过热、通货膨胀。解决这些问题的办法简单讲就是“关水龙头”，实行紧缩的财政政策。 1997年爆发的亚洲金融危机，给我们带来了新的挑战，也让我们取得了新的经验，即如何治理通货紧缩的经验。我国通过扩大政府公共开支，带动了经济发展。 1997年~2002年，国家发行了9800亿元的国债，调动了30000多亿元的资金。2003年以后，我们又取得一个新的经验，就是如何既防经济过 热、通货膨胀，又防经济过冷、通货紧缩。为此，我国实行了稳健的财政政策，即中性的财政政策。由于有了这些经验，面对最近美国发生的金融危机，我们是胸有 成竹的。我相信只要财政政策、货币政策，以及其他一些调控手段密切配合，我们是可以解决目前宏观经济出现的问题的。

　　30年财税改革的第三个成果是我国适应社会主义市场经济要求，开始确立并不断完善公共财政体系。人们常问：什么是小康社会？什么是和谐社会？有人说最 本质的是要做到三件事：第一，让孩子有钱读书。第二，让病人有地方看病。第三，让老人有所养。而这三件事正是公共财政、社会保障要做的事。我国在2003 年以后基本搭建起公共财政体制框架，并已基本解决义务教育问题。

　　30年财税改革的第四个成果是建立了促进经济发展的财税体制。改革开放刚开始时，国家实行放权让利、分灶吃饭、税利分流以及承包政策。事实证 明，从中长期来看，承包不是规范的财政制度。我们应实行规范的财税体制。尽管1994年的财税改革，还有很多不完善的地方，包括分税制需要进一步完善，特 别是财权和事权匹配问题还需要进一步解决，但它是功不可没的。2003年以来，我国实行了所得税共享制度，完成了企业所得税的统一，即将推行增值税全面转 型。此外，财税系统内部的改革也进行得轰轰烈烈。例如，通过改革规范了税务人员的执法，税法的严肃性大大提高。

　　可见，这几年财政收入大幅增加，是因为我国经济“蛋糕”做大了，企业“蛋糕”做大了，我们收税的本事也大了。而纳税人的平均税负并没有提高。通过改革，财政、税收、经济和老百姓生活水平提高形成了良性循环。

　　30年风风雨雨走过来以后，我觉得有几条经验还要继续坚持。

　　第一，要坚持中国特色社会主义理论对财税工作的指导，把邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观作为财税工作的指导思想。

　　第二，要坚持以发展为主，把支持经济发展放在财税工作的首位。要通过财税改革消除经济生活中不稳定、不协调的因素。

　　第三，坚持以人为本，落实科学发展观，进一步完善公共财政体系。现在我国的公共财政框架很好，但是水平不高，还有很多基础没有夯实，需要不断完善。特别要研究和制定多种有效的制度、机制，把公共财政、公共服务的钱用好、花好，真正花到老百姓身上。

　　第四，要坚定不移地推进财税制度改革。要紧紧盯住社会主义市场经济目标，进一步完善财税制度，并通过新的改革，巩固已有的基础，开拓新的阵地，取得新的成果。

　　第五，要重视财税队伍素质的提高和人才的培养。

　　上下一起努力保证了新税制的顺利实施

　　——国家税务总局原副局长杨崇春

　　1994年税制改革取得成功，是因为抓住了有利的历史机遇，中央领导高度重视、为改革指明方向，各级税务部门的努力也为新税制的如期实行铺平了道路。

　　税制改革是在党中央、国务院的直接领导下进行的。当时国务院副总理朱镕基在第一线亲自指挥。从方案设计到税种、税目、税率的确定，从税法的立法 通过到赴各地调研、宣讲、做说服沟通工作，从全面实施到解决出现的新问题，中央领导经常亲临现场，体现出他们对财税改革的高度重视和关怀。

　　各省、自治区、直辖市领导也非常重视税制改革。安徽、福建、山东、山西、河南、河北、四川、内蒙古、辽宁、吉林、上海、江苏等省、自治区、直辖 市党委、政府、人大、政协的主要领导，亲自带队深入企业，研究解决问题，有的还走上街头，充当税法宣传员。党政领导的重视是税制改革的重要保证。

　　各级税务部门为税制改革作出了贡献，税务干部做了大量工作。起草方案的文件、数据测算的资料、干部培训的教材、税法宣传的材料，以及电台、电视台和报纸上的税制改革资料介绍等，可以装满一辆130卡车。

　　记得在起草6个税法（条例）过程中，国家税务总局原总经济师张忠诚带领10多个人进行了两个多月的封闭式作业。税法（条例）大部分是1993年 12月13日通过的，1994年1月1日就要执行。税法（条例）要发下去，要学习贯彻，还要向企业宣传，时间非常紧迫。税务部门从1993年10月就开始 了内部培训，由国家税务总局培训省、自治区、直辖市税务局，省、自治区、直辖市税务局培训县税务局，县税务局再培训基层税务所，工作量之大可以想象。

　　1993年12月12日，朱镕基到安徽省安庆市检查工作。看完一个粮站后，他突然问到：“附近有没有税务所？”陪同人员用手往南一指：“前边就 有。”朱镕基立即前往。在办税服务厅他问税务干部：“新税制就要实施了，准备工作做好没有？”安庆市税务局局长说：“基本上没问题了。2000本新的增值 税发票刚到，马上就能发到企业手里。”朱镕基问，明年1月1日就要实行新税制，大家弄懂了没有。大家回答说：“办过培训班了，基本懂了。”朱镕基说：“那 我考考大家，征消费税会不会推动物价上涨？”他指着一个专管员，让他回答。这位专管员说：“不会的。因为消费税征收面比较窄，只针对少数消费品进行特殊调 节。”接着，朱镕基副总理环顾全场后说：“请具有大专以上文凭的人举手。”这个局共有53人，30多个人都是大专以上文凭，占总数的70%.朱镕基非常满 意地说：“你们都很年轻，文化素质也高，看来新税法学得也不错。明年1月1日实行新税法，我心里踏实了。”最后，朱镕基主动和大家合影留念。

　　我回忆这段往事，就是想说明一个问题：正是上上下下一起努力，才保证了新税制的顺利实施。