管理办法的出台只是第一步，具体条文操作细则的缺失，将变成或宽或窄的漏洞，影响着未来执行的效力。

喷式发展的第三方支付企业，一直处于无人监管状态，并构成了新的金融隐患，但这种状态可能将很快结束。

6月21日，央行酝酿已久的《非金融机构支付服务管理办法》(以下简称“管理办法”)终于出台，并将于9月1日施行。

这意味着，非金融支付机构，如支付宝、快钱等网络支付机构，以及如商通卡、福卡等各种拥有广泛特约商户的预付卡发卡机构，都将纳入严格的监管范围。

新规甫一出台，即在业内引起不小震动。按照新管理办法，央行将对非金融支付机构实行准入管理，从事支付业务必须获得《支付业务许可证》。并且，央行将对其进行监管。

近几年，随着经济发展及支付服务需求的增长，支付服务机构发展速度飞快，但因无规可循，支付机构一直游离于监管之外，甚至无从知晓全国到底有多少家非金融支付机构。这些机构在提供便捷的支付服务的同时，也在酿造新的金融风险。不少预付卡，已经成为行贿、洗钱、偷税避税的“通渠”，也成为预付卡机构巨额无息融资的“聚宝盆”，庞大的预付费由于缺少第三方监管，风险积聚。

然而，本次规范在将非金融支付机构纳入准入和监管的同时，并不意味着所有的问题都会迎刃而解。一些具体条文操作细则的缺失，将变成或宽或窄的漏洞，影响着未来执行的效力。

曲折问世

所谓非金融机构支付服务，包括了网络支付、预付卡、为银行卡收单等多种服务内容。由于牵涉诸多利益群体和多方博弈，这一管理办法央行酝酿了5年之久。

2005年6月，央行制定并发布了《支付清算组织管理办法(征求意见稿)》，向社会公开征求意见。这份征求意见稿刚一出炉，即招来支付业界广泛质疑。

质疑点主要集中在几方面，即：高门槛遏制创新、业务层级管理不明、支付清算定义不清、资金管理方式存在漏洞等。

意见稿出台后的4年间，央行根据各方意见修改，形成了多份内部修改稿，但一再推迟发布时间。

最终，在内部规则制定和外部市场监管的双重压力下，央行于2009年8月发布了《电子货币发行与清算办法》(征求意见稿)，这份稿件将电子货币分为卡基和网基，将网络支付与卡基支付纳入监管。但因其过于粗糙而被外界认为央行“闭门造车，不懂支付行业”。

管理办法久拖难产，关键在于各方的利益博弈和平衡。

《财经国家周刊》记者了解到，尽管管理办法出台历时5年，但实际上从2009年开始央行才正式对支付行业进行详尽的调研。2009年，央行多次召集支付行业企业负责人开会讨论行业发展及规则制定，并由央行及其各分支行逐级展开对支付企业的实地调研。

2009年4月，央行发布《中国人民银行公告【2009】第7号》文件，要求从事支付清算业务的非金融机构必须在当年7月31日之前进行登记备案。同年6月，央行上海总部下发通知，要求上海包括网络支付、移动支付等在内的特定非金融机构到央行办理登记手续。

促使央行工作提速的原因，是近两年第三方支付的加速度发展。由于支付参与方涉及银行、支付机构、商户、普通消费者等各个层级，在缺少监管的情况下，巨额的备付资金(预存资金)几近“失控”状态，风险酝酿的程度，业内人士认为“连监管机构都说不清”。制定行业规范，已经刻不容缓。

2009年底，央行再次对支付企业进行实地调研，涉及第三方网上支付企业，如支付宝、易宝支付等。另外，预付费卡发行企业，如资和信、开联卡等，也被纳入调研范畴。调研项目包括硬件软件设施、内部管理流程等。

在此调研过程中，央行吸取了不少支付企业的意见，从而使最终出台的办法避免了“闭门造车”。

风险防控

根据央行的统计数据，截至2010年3月底，已有260家非金融机构法人向中国人民银行提交了支付业务登记材料，其中多数非金融机构从事互联网支付、手机支付、电话支付以及发行预付卡等业务。

但业内人士估计，实际数量远不止于此，仅参与预付费卡发行的企业就已有数百家之多。新的管理办法防控风险的重要方式之一即是提高准入门槛，这无疑将带来一场全行业的洗牌。

按照管理办法，申请人的基本条件包括：全国范围内开展业务的注册资金不低于1亿元，省(自治区、直辖市)范围内开展业务的不低于3000万元等；截至申请日，出资人需连续为金融机构提供信息处理支持服务2年以上，或连续为电子商务活动提供信息处理支持服务2年以上；截至申请日，连续盈利2年以上等。

这一规定意在提高支付机构的专业性水准，并通过资本约束提高抗风险能力。此外，管理办法还对支付机构可能起到的洗钱、行贿、避税等功能，进行了规范。

5月10日，央行支付结算司司长欧阳卫民在第四届国际电子支付业峰会上发言说，央行已经发现有部分第三方支付机构为网络犯罪行为提供交易支持，并且 “在司法机关介入后为犯罪机构通风报信”。

对此，管理办法规定，明确客户的预存资金，“不属于支付机构自有财产”，要求支付机构不得挪用客户备付金，并且专款专户管理。

该规定禁绝了支付机构使用沉淀资金进行直接投资的渠道，此前《财经国家周刊》在调查中发现(详见2010年第1期文章《储值卡融资疯狂》)，由于备付金几乎相当于无息融资，且能长期形成稳定的巨额资金沉淀，部分支付企业使用备付金进行股市投资，此举酝酿着极大的风险。

另外，管理办法还规定，支付机构不得按客户备付金金额开具发票。此前，由于可以开具发票，预付卡成为企业行贿送礼、员工福利等的重点消费对象。记者调查发现，北京多家知名预付费卡发行企业的客户中，90％以上是企业等机构客户。机构客户青睐的重要原因之一，即在于购卡费用可以取得发票，从而可以避免税费。

对此，新管理办法采取了两方面的措施，一是要求预付卡机构仅能开具服务费用的发票，这意味着购卡费用的发票让渡给消费者；二是要求由第三方支付对客户信息进行登记备案，由不记名制改为实名制。

操作性难题

针对管理办法，一位支付机构的负责人向记者表示，尽管管理办法总体上已比较完整，但“仍然留有回旋余地”，操作细则缺失的情况下，可能使执行效果大打折扣。

例如，办法提出的申请人资质中规定，连续为金融机构提供信息处理支持服务2年以上，或连续为电子商务活动提供信息处理服务2年以上。但对于何为信息处理和电子商务活动，概念不清。

其次，管理办法中规定备付金不属于支付机构自有财产，但对于备付金存款的利息归属，却未作明确规定。

另外，在《电子货币发行与清算办法》征求意见稿中特意提及的实名制，在管理办法中的表述为“支付机构还应当记载客户有效身份证件上的名称和号码”，不少支付机构认为此举意在控制洗钱等犯罪行为，但实际上客户很容易规避，因为对于登记的信息，支付机构很难核实真实性。

对于发票的问题，问题也同样存在。它在解决了购卡者送礼避税等问题的同时，由于购卡者和使用者往往不是同一主体，如果发票在消费环节开具，则在会计上很难行得通。

对此，中国科学院金融所金融市场室主任曹红辉认为，办法出台只是第一步，要围绕第三方支付的各个技术创新的环节，制定一系列技术指引的细节，为有效进行监管及规范创造条件，同时也要增强透明度。

对于细则出台问题，央行支付结算司相关人士告诉记者，管理办法的相关事项将由支付结算司支付系统管理处具体负责，实施细则将对申请人的资质条件、相关申请资料的内容、有关责任主体的义务等进行细化。上述人士说，细则及相关业务办法“最迟也会在8月份公布，肯定在管理办法正式实施之前。”

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